OECD Phase 4 Evaluation Report: The Netherlands still has a lot to improve

On November 5, 2020, the OECD Working Group on Bribery in International Business Transactions (the Working Group) published the Phase 4 evaluation report on the implementation and enforcement by the Netherlands of the OECD Anti-Corruption Convention. Some of the findings of the Working Group are discussed below.

The Netherlands is praised for the number of new criminal investigations (26) started since the Phase 3 evaluation report (2012), especially from 2016 (18). At the same time, the Working Group notes that the number of cases leading to a punishment is lagging behind. In addition, enforcement is mainly against legal persons and the number of cases against natural persons is low. Overall, the Working Group is of the opinion that enforcement of foreign bribery remains low, certainly given the size and specific risk profile of the Dutch economy, and that this must improve.

Self-reporting

To date, only five foreign bribery cases have come to light through self-reporting. The Working Group notes that the Netherlands has no legal framework or prosecution guidelines regarding self-reporting. This makes it difficult for public prosecutors to determine how to include self-reporting by companies in their decision to settle a case out of court, to prosecute it and whether (to what extent) they should consider self-reporting as a punitive circumstance. In addition, the Working Group notes that there seems to be a general reluctance among companies to report themselves, given the uncertainty about the consequences and the lack of an overarching legal framework. It is therefore recommended that the Netherlands establish clear policies and guidelines explaining the extent to which self-reporting is taken into account in resolving and punishing foreign bribery cases. In addition, the Public Prosecution Service is encouraged to issue guidelines on self-reporting procedures.

Facilitation payments

The Working Group welcomes the revision of the Instruction for the investigation and prosecution of foreign bribery, which came into effect on 1 October 2020. In particular, the Working Group is positive about the removal of the passages from the old instruction regarding facilitation payments (small payments to a government official to speed up / facilitate a service). Those passages implied that small facilitation payments, although not formally allowed, would not lead to prosecution depending on the circumstances. According to the Working Group, this de facto created an exception to punishment for foreign bribery, creating tension with the law and creating legal uncertainty. There was also concern that the authorities would act passively if the parties involved or their lawyers argued that (only) facilitation payments were involved. The Working Group had therefore previously recommended that the Netherlands should reassess this policy and encourage Dutch companies to prohibit / discourage the use of facilitation payments and to document the payments in the administration where appropriate. According to the Working Group, the removal of the passages from the old instruction regarding facilitation payments has resulted in clarity and consistency in the new instruction. In order to put this new policy into practice, it is recommended that the Netherlands make more efforts to prevent, detect and report the use of facilitation payments, for example by providing training and organizing awareness raising activities for civil servants, companies and (audit and accounting) professionals.

Non-trial resolutions

In addition, the Working Group had previously been concerned about political interference in foreign bribery cases, as previously high transactions required ministerial approval. These concerns have been allayed with the introduction of mandatory advice by an independent Review Committee in the revised Instruction for high transactions for transactions of EUR 200,000 or more (pending judicial review of non-trial resolutions) as a replacement for ministerial approval. The Working Group does, however, recommend that more clarity should be created about, among other things, the status of the Review Committee, its members and the advice. In addition, the Working Group recommends that the Netherlands give priority to the reforms of the legal framework for non-trial resolutions and in this context: (i) publish the essential criteria for non-trial resolutions in all foreign bribery cases, including for transactions of less than EUR 200,000, (ii) introduce appropriate oversight of non-trial resolutions, (iii) provide guidance on self-reporting procedures and the level of cooperation expected from suspects (iv) clarify whether and under what conditions non-trial resolutions are possible for natural persons, including in the context of the Instruction for high transactions, (v) provide further guidance and training on factors that are taken into account when determining sanctions in non-trial resolutions, including the imposition and enforcement of additional measures such as compliance monitors and remedial measures.

In summary, the Phase 4 evaluation report contains some compliments for the Netherlands, but also many points for improvement. The Netherlands must report to the Working Group by October 2022 on the implementation of all recommendations included in the Phase 4 evaluation report and its enforcement efforts.

Op 5 november 2020 heeft de OECD Working Group on Bribery in International Business Transactions (de Working Group) het Fase 4 evaluatierapport gepubliceerd ten aanzien van de implementatie en handhaving door Nederland van het OESO Anti-Corruptieverdrag. In het navolgende worden enkele bevindingen van de Working Group besproken.

Nederland wordt geprezen om het aantal nieuwe strafrechtelijke onderzoeken (26) dat is gestart sinds het Fase 3 evaluatierapport (2012), met name vanaf 2016 (18). Tegelijkertijd merkt de Working Group op dat het aantal zaken dat tot een bestraffing leidt achter blijft. Daarnaast wordt vooral jegens rechtspersonen gehandhaafd en is het aantal zaken tegen natuurlijke personen laag. Overall oordeelt de Working Group dat handhaving van buitenlandse omkoping laag blijft, zeker gezien de omvang en het specifieke risicoprofiel van de Nederlandse economie, en dat dit moet verbeteren.

Self-reporting

Tot op heden zijn slechts vijf buitenlandse omkopingszaken aan het licht gekomen door middel van self-reporting (zelfmelden). De Working Group merkt op dat Nederland geen wettelijk kader of vervolgingsrichtlijnen heeft met betrekking tot zelfmelden. Hierdoor is het voor officieren van justitie moeilijk om te bepalen hoe zij zelfmelden door bedrijven moeten betrekken in hun beslissing om een ​​zaak buitengerechtelijk af te doen, te vervolgen en of (in hoeverre) zij het zelfmelden als strafverminderende omstandigheid mee moeten wegen. Daarnaast signaleert de Working Group dat een algemene terughoudendheid lijkt te bestaan ​​onder bedrijven om zichzelf te melden, gezien de onzekerheid over de gevolgen en het ontbreken van een overkoepelend wettelijk kader. Daarom wordt aanbevolen dat Nederland een duidelijk beleid en richtlijnen opstelt waarin wordt uitgelegd in hoeverre zelfmelden wordt meegewogen bij het oplossen en bestraffen van gevallen van buitenlandse omkoping. Daarnaast wordt het Openbaar Ministerie aangemoedigd om richtlijnen te geven over procedures voor zelfmelden.

Facilitation payments

De Working Group verwelkomt de herziening van de Aanwijzing opsporing en vervolging buitenlandse corruptie die op 1 oktober jl. in werking is getreden. Met name is de Working Group positief over de verwijdering van de passages uit de oude aanwijzing ten aanzien van facilitation payments (geringe betalingen aan een overheidsfunctionaris ter versnelling/vergemakkelijking van een dienst). Die passages hielden in dat kleine faciliterende betalingen, hoewel formeel gezien niet toegestaan, afhankelijk van de omstandigheden niet tot vervolging zouden leiden. Volgens de Working Group werd hiermee de facto een uitzondering op bestraffing van buitenlandse omkoping gecreëerd, waardoor spanning met de wet ontstond en rechtsonzekerheid werd gecreëerd. 

Ook bestond de zorg dat de autoriteiten zich passief zouden opstellen als door betrokkenen of hun advocaten werd betoogd dat (slechts) sprake was van facilitation payments. De Working Group had daarom eerder aanbevolen dat Nederland dit beleid zou herbeoordelen en Nederlandse bedrijven zou aanmoedigen om het gebruik van faciliterende betalingen te verbieden/af te raden en om in voorkomende gevallen de betalingen te documenteren in de administratie. Volgens de Working Group is door het weglaten van de passages uit de oude aanwijzing inzake facilitation payments, in de nieuwe aanwijzing duidelijkheid en consistentie ontstaan. Om dit nieuwe beleid in de praktijk te brengen, wordt aanbevolen dat Nederland meer inspanning gaat verrichten om het gebruik van faciliterende betalingen te voorkomen, op te sporen en te melden, bijvoorbeeld door het geven van trainingen en organiseren van awareness raising activities voor ambtenaren, bedrijven en (audit- en accounting) professionals.

Buitengerechtelijke afdoeningen

Daarnaast had de Working Group eerder zorgen vanwege de politieke inmenging in buitenlandse omkopingszaken, omdat voorheen voor hoge transacties als buitengerechtelijke afdoening, ministeriële goedkeuring nodig was. Met de introductie van de verplichte advisering door een onafhankelijke Toetsingscommissie in de vernieuwde Aanwijzing hoge transacties voor transacties van EUR 200.000 of meer (in afwachting van de rechterlijke toetsing van buitengerechtelijke afdoeningen) als vervanging van de ministeriele goedkering, zijn die zorgen weggenomen. Wel adviseert de Working Group dat meer duidelijkheid ontstaat over onder meer de status van de Toetsingscommissie, diens leden en het advies. 

Daarnaast beveelt de Working Group aan dat Nederland prioriteit geeft aan de hervormingen van het wettelijk kader voor buitengerechtelijke afdoeningen en daarbij: (i) de essentiële criteria voor buitengerechtelijke afdoeningen in alle buitenlandse omkopingszaken publiceert, ook voor transacties van minder dan EUR 200.000,-, (ii) gepast toezicht op buitengerechtelijke afdoeningen introduceert, (iii) guidance verschaft over procedures voor zelfmelden en de mate van medewerking die van verdachten wordt verwacht (iv) verduidelijkt of en onder welke voorwaarden buitengerechtelijke afdoeningen mogelijk zijn voor natuurlijke personen, ook in het kader van de Aanwijzing hoge transacties, (v) verdere guidance en trainingen verschaft over factoren waarmee bij het bepalen van sancties bij buitengerechtelijke afdoeningen rekening wordt gehouden, inclusief het opleggen en afdwingen van aanvullende maatregelen zoals compliance monitors en herstelmaatregelen.

Samengevat bevat het Fase 4 evaluatierapport enkele complimenten voor Nederland, maar vooral ook veel verbeterpunten. Nederland dient uiterlijk in oktober 2022 aan de Working Group te rapporteren over de implementatie van alle in het Fase 4 evaluatierapport opgenomen aanbevelingen en de handhavingsinspanningen.