De aanstaande harmonisatie van EU-sanctieovertredingen

Achtergrond

Sinds de inval van Rusland in Oekraïne heeft de EU in hoog tempo verschillende sanctiepakketten ingevoerd, waarvan het 11^e sanctiepakket van 23 juni 2023 de meest recente is. De mate en wijze van handhaving van deze sanctieregels kunnen echter fors verschillen binnen de EU. Zo meldden verschillende media dat het Openbaar Ministerie in Nederland in maart van dit jaar 45 strafrechtelijke onderzoeken naar mogelijke sanctieovertredingen had lopen, tegenover 27 onderzoeken eind 2022. In verschillende andere lidstaten lijkt de handhaving van de EU-sancties echter minder prioriteit te hebben.

Bovendien lopen de gehanteerde definities van en de mogelijke straffen voor de schending van dergelijke sancties flink uiteen. Zo is het in bepaalde landen slechts mogelijk om een bestuurlijke boete op te leggen bij overtreding van sancties, terwijl in andere lidstaten forse gevangenisstraffen mogelijk zijn. Dit heeft volgens de Europese Commissie als resultaat dat personen en bedrijven zich in voorkomende gevallen wenden tot ‘forumshopping’. Dat houdt in dat zij ervoor kiezen om hun (bedrijfs-)activiteiten die in strijd zijn met de sanctieregelgevingen voort te zetten in een lidstaat waarin het risico op (strafrechtelijke) handhaving van de sancties zeer laag is, of waar de mogelijke straffen gering zijn.

Naast het fenomeen ‘forumshopping’ is er ook een toenemende trend in het omzeilen van sancties. Bij omzeiling worden goederen die vanwege de sancties bijvoorbeeld niet meer naar Rusland geëxporteerd mogen worden, naar ander land uitgevoerd, via waar de goederen dan uiteindelijk alsnog in Rusland belanden. Zulke “uitwijklanden” zijn bijvoorbeeld Kazachstan, Turkije, de VAE of de Baltische staten. In het 11^e sanctiepakket zijn bepalingen opgenomen om deze toenemende omzeilingspraktijken effectiever tegen te gaan. Ook de Nederlandse autoriteiten zetten in op de vervolging hiervan.

Het verschil in handhaving en de toename van sanctieomzeiling zijn de voornaamste aanleidingen geweest voor de EU om maatregelen te treffen om EU-sanctieregels te harmoniseren en te versterken.

Proces

De genomen maatregelen ten behoeve van de harmonisatie en versterking van EU sanctieregels betreffen twee stappen. De eerste stap was de kwalificatie van het overtreden van EU-sanctieregels als ‘bijzonder zware criminaliteit’. Hierdoor kunnen het Europees Parlement en de Raad minimumvoorschriften stellen aan de invulling van de strafbepalingen en aan de bijbehorende strafmaten.

Die eerste stap is eind vorig jaar voltooid. Hiermee staat het overtreden van sancties nu in het rijtje van EU-misdrijven, waar onder andere ook terrorisme, corruptie en georganiseerde criminaliteit in staan.

De tweede stap betreft een voorstel dat de Europese Commissie heeft gedaan voor een richtlijn waarin aan lidstaten verschillende verplichtingen met betrekking tot de handhaving van sanctieregelgeving worden toegelicht (“het voorstel”). Het voorstel is nu onderdeel van de beoordelingsprocedure bij het Europees Parlement en de Raad. Mocht worden besloten om het richtlijnvoorstel aan te nemen, dan hebben de lidstaten zes maanden na inwerkingtreding daarvan de tijd om de wijzigingen, waar nodig, door te voeren in hun nationale wet- en regelgeving.

Het voorstel

Allereerst somt het voorstel een negental gedragingen op die betrekking hebben op de sanctieregels en die iedere lidstaat strafbaar moet stellen (mits de gedragingen opzettelijk zijn gepleegd). Onder deze gedragingen vallen bijvoorbeeld de (tussen)handel in goederen of diensten die door EU-sancties verboden of beperkt is, of het hiervoor besproken omzeilen van sanctieregelgeving. Bovendien verplicht het voorstel lidstaten om uitlokking van en medeplichtigheid aan alsmede aanzetting en poging tot de betreffende misdrijven strafbaar te stellen.

Met deze inhoudelijke minimumeisen geeft de EU (deels) invulling aan de rechtsnormen van lidstaten. Naar verwachting hoeft Nederland met betrekking tot deze Europese invullingen van de strafbaarstellingen haar eigen wet- en regelgeving weinig (inhoudelijk) aan te passen.

Daarnaast stelt het voorstel minimumeisen aan de bestraffing van sanctieovertredingen. Uit onderzoek is gebleken dat sommige lidstaten enkel bestuurlijke boetes opleggen bij sanctieovertredingen, terwijl andere lidstaten strafrechtelijke sancties hebben die kunnen oplopen tot maximale gevangenisstraffen van 12 jaar. Door de straffen in de lidstaten meer gelijk te trekken, hoopt de EU overtredingen van sanctieregels efficiënter te kunnen tegengaan. Lidstaten moeten volgens het voorstel bijvoorbeeld voor bepaalde sanctieovertredingen een maximum gevangenisstraf van minstens 5 jaren op kunnen leggen. Daarnaast moet het mogelijk zijn om bedrijven maximale boetes op te leggen van niet minder dan 5% van de geconsolideerde, wereldwijde jaarlijkse omzet van de rechtspersoon. Ook met betrekking tot deze door de EC voorgestelde minimumvereisten hoeft de Nederlandse wetgever geen grote aanpassingen in haar wetten te doen.

Het voorstel legt voorts verplichtingen op aan de lidstaten om ervoor te zorgen dat alle bevoegde autoriteiten onderling coördineren en samenwerken met autoriteiten van andere lidstaten. Dit vereiste vergt veel van opsporingsinstanties en justitiële autoriteiten. Gezien het huidige, aanzienlijke tekort aan opsporingscapaciteit in Nederland is het nog maar de vraag of Nederland op korte termijn aan dit vereiste zal kunnen voldoen. Daar komt nog bij dat de implementatietermijn van zes maanden zeer kort is. Nederland heeft dan ook gemeld deze termijn te ambitieus te vinden. Voor het overige heeft Nederland positief gereageerd op het voorstel.

Eerste lezing door het Europees Parlement

De EU heeft met dit voorstel ambitieuze plannen gepresenteerd met betrekking tot het harmoniseren van (de handhaving van) EU-sancties, waaronder in het bijzonder het tegengaan van forumshopping en sanctieomzeiling. Inmiddels heeft het Europees Parlement een eerste lezing van het richtlijnvoorstel voltooid, waarbij er meerdere voorstellen voor amendementen zijn gedaan. Dit betreffen over het algemeen geen fundamentele aanpassingen, maar opvallend is wel dat zowel het Parlement als de Parlementaire Begrotingscommissie de minimale hoogte van een geldboete voor een onderneming die de sancties heeft overtreden te laag vinden. In het voorstel van de Europese Commissie werd deze minimale maximumboete vastgesteld op 5% van de totale wereldwijde omzet van de rechtspersoon in het voorgaande jaar, terwijl het Parlement en de Begrotingscommissie voorstellen om dit op 15% respectievelijk 10% te stellen.

Vervolg

Na de eerste lezing voor het Parlement wordt het voorstel nog door de Raad beoordeeld, waarbij ook eventueel suggesties worden gedaan. Dan volgen er nog twee rondes aan lezingen voor het voorstel daadwerkelijk wordt aangenomen.

De verwachting is dat gezien het huidige voorstel Nederland geen drastische aanpassingen hoeft te doen in haar huidige sanctiewetgeving. Dat ligt anders indien het voorstel van het Parlement om de minimale maximumboete op 15% van de jaaromzet van de rechtspersoon vast te stellen. Volgens de Nederlandse wet is dat percentage momenteel 10%. Dit zou een ingrijpende wetswijziging vereisen.

Ook andere lidstaten zullen mogelijk (aanzienlijke) aanpassingen moeten doen in hun nationale wetgeving, mocht het voorstel worden aangenomen. Het lijkt er in ieder geval op dat het personen en bedrijven met het voorstel moeilijker wordt gemaakt om binnen de grenzen van de EU het risico op strafrechtelijke handhaving en/of forse straffen op het gebied van sanctieovertredingen te ontlopen. Daarnaast zullen verschillende lidstaten naar aanleiding van de (mogelijke) richtlijn hun handhavingsbeleid aanscherpen, wat bijvoorbeeld van belang kan zijn voor Nederlandse ondernemingen met dochtermaatschappijen in andere lidstaten. Voor enkele concrete vragen en antwoorden met betrekking tot de omzeilingsbepalingen heeft de Europese Commissie recent een geüpdatete FAQ gepubliceerd.

Voor vragen over sanctiewetgeving kun u contact opnemen met Thom Dieben, Jurjan Geertsma en Luca van der Hoeven.