Modernisering Wetboek van Strafvordering: geen reden tot tevredenheid

Lees de bijdrage hieronder of open hier de PDF. De complete editie van het Advocatenblad 2020-10 vindt u hier.

Modernisering Wetboek van Strafvordering allerminst reden tot tevredenheid

De advocatuur is weliswaar betrokken geweest bij de modernisering van het
Wetboek van Strafvordering, maar dat staat niet gelijk aan instemming, zegt advocaat Dian Brouwer. De operatie is onnodig, duur en verslechtert
de positie van de verdachte.

Het voorstel voor een gemoderniseerd Wetboek van Strafvordering krijgt de laatste weken veel publiciteit. Dat komt door de Commissie-Letschert. Deze commissie moet een oplossing vinden voor de financiële fuik waar het moderniseringsproject in gezwommen is. 

Kort samengevat is het probleem dat volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving de Raad van State pas kan beginnen met het formuleren van een advies over een wetsvoorstel als de financiële consequenties van dat wetsvoorstel bekend zijn. Ook daarom moeten op de begroting van het departement tenminste de invoeringskosten van een nieuwe wet zijn gereserveerd voordat de Raad van State naar het wetsvoorstel wil gaan kijken (1). 

U begrijpt het al: alleen al de invoeringskosten van een nieuw Wetboek van Strafvordering (denk bijvoorbeeld aan veertigduizend politieagenten die omgeschoold moeten worden) zullen in de honderden miljoenen euro’s lopen – geld dat het ministerie van Justitie en Veiligheid nú niet kan reserveren om een invoering ergens in 2026, onder een volgend kabinet, te dekken. 

De Commissie-Letschert is ingesteld om de (implementatie)kosten van het gemoderniseerde wetboek in kaart te brengen. Blijkens artikel 2, lid 3 van het instellingsbesluit (2) heeft deze Commissie ‘voorts tot taak de maatschappelijke relevantie van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering voor het voetlicht te brengen en doet daartoe alles wat zij nodig acht’. De Commissie heeft dus uitdrukkelijk óók de opdracht om ‘cheerleader’ van het gemoderniseerde wetboek te zijn. 

In deze laatste functie genereert de Commissie publiciteit die de strekking heeft dat het wetboek klaarligt voor invoering, dat ‘iedereen’ het er over eens zou zijn dat het nieuwe wetboek er moet komen en dat een mogelijk kostenargument geen beletsel zou moeten zijn (3). Na een kritische reactie van enkele advocaten (4) werd in een volgend interview (5) door de Commissievoorzitter ‘benadrukt dat alle partijen – van rechters, tot OM, politie en advocaten – vanaf het begin bij het megaproject betrokken zijn geweest.’ Het artikel vervolgt met het citaat: ‘De tekst zoals die er nu ligt is niet door één ambtenaar opgetekend, er is een heel intensief proces aan vooraf gegaan. Daaruit bleek dat alle betrokkenen de noodzaak voor invoering van het nieuwe wetboek zien.’

Zulke feitelijke onjuistheden – want dat zijn het – deden mij beseffen dat het voor al degenen die niet zélf betrokken zijn geweest in het taaie proces van totstandkoming van het voorliggende wetsvoorstel – zoals de leden van de Commissie-Letschert – van belang is om de kroniek te schrijven van de opstelling en positie van de advocatuur in het moderniseringstraject. Omdat ik zelf dit proces vanuit meerdere posities heb mogen meemaken (6), hoop ik dat deze inspanning de moeite waard kan blijken te zijn als ik morgen onder de tram zou lopen. De kroniek is thematisch opgebouwd, rond de onjuistheden die inmiddels over de relatie tussen de advocatuur en het nieuwe wetboek worden gedebiteerd.

1. ‘DE ADVOCATUUR WAS VANAF HET BEGIN BETROKKEN BIJ DE TOTSTANDKOMING’

Het eerste thema is de stelling dat de advocatuur vanaf het begin betrokken was bij de totstandkoming van het nieuwe wetboek. De start van de moderniseringsoperatie moeten we plaatsen in 2013. Pas in de loop van 2014 – toen de trein al reed – werd daarover voor het eerst gecommuniceerd met de Nederlandse orde van advocaten (NOvA) (7). Maar wezenlijker om te adresseren, is natuurlijk de suggestie dat betrokkenheid bij het proces van totstandkoming van het wetboek instemming met dat proces, laat staan met het resultaat van het proces zou inhouden. Betrokkenheid bij de vorm wordt geframed als akkoord met de inhoud. Het is precies deze gekende drogredenering die heeft geleid tot de meest principiële en heftige discussies die ik in het verband van de Adviescommissie strafrecht van de NOvA (ACS) heb meegemaakt.

In 2014 werd de ACS (via de NOvA) door het ministerie van V&J gevraagd om advocaten te leveren die zouden kunnen meepraten in de verschillende discussie- en overleggremia die waren ingericht om de ambtenaren van het Departement te voorzien van de informatie die zij nodig hadden bij het vormgeven van de gemoderniseerde wetsbepalingen (8). In eerste instantie besloot de ACS in (nipte) meerderheid dat niet aan het verzoek moest worden voldaan, omdat de ervaring leerde dat het enkele feit dat de advocatuur participeert in dergelijke processen (9) in een later fase politiek wordt misbruikt en aan de Tweede Kamer wordt verkocht als instemming met het resultaat van dat proces. Pas in tweede instantie, na een uitdrukkelijk beroep op de NOvA vanuit het Departement, waarbij wetgevingsambtenaren aangaven dat zij de inbreng van de advocatuur nodig hadden als tegenwicht voor de soms radicale voorstellen die zijdens de rechterlijke macht en het Openbaar Ministerie al waren gedaan, heeft de ACS, na een dringend appel van de NOvA, dat besluit heroverwogen en is daarbij (in nipte meerderheid) tot het oordeel gekomen dat niet-participeren zou leiden tot een nóg slechter wetsvoorstel. Dat was de keuze van de burgemeester in oorlogstijd.

Daarbij werd de afspraak gemaakt dat de NOvA en ACS niet als zodanig zouden participeren maar dat individuele advocaten op persoonlijke titel zouden meepraten in de verschillende commissies, zonder enig commitment van henzelf, de NOvA of de ACS aan de moderniseringsoperatie of het resultaat daarvan.

In het verslag van het overleg tussen de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie van de Tweede Kamer en de Commissie Modernisering Wetboek van Strafvordering van het ministerie van V&J lees ik als mijn eigen opmerkingen terug (10):

‘Ik wil ook nog iets zeggen over mijn positie in de commissie [Modernisering Wetboek van Strafvordering]. Zoals gezegd, ervaar ik huiver bij dit project. Ik ervaar ook huiver bij mijn lidmaatschap van deze commissie. Die huiver bestaat met name hierin dat het feit dat een advocaat deel uitmaakt van de commissie niet op enig moment wordt aangewend om te beargumenteren dat de advocatuur in den brede dit project steunt en het ook inhoudelijk onderschrijft. Dat risico bestaat en men moet zich daar steeds van bewust zijn. Dat is een zekere huiver die ik ervaar. Anderzijds denk ik – althans, ik krijg signalen; laat ik het zo formuleren – dat mijn inbreng in de commissie vanuit mijn particuliere belevingswereld en mijn ervaring met het strafproces op prijs wordt gesteld en dat mijn lidmaatschap van de commissie dus niet geheel zinloos is.’

Daarmee verwoordde ik slechts het standpunt van alle advocaten die – op welke wijze dan ook – betrokken waren bij de moderniseringsoperatie. Het komt niet als een verrassing – maar het stelt wel teleur – dat nu precies datgene gebeurt wat wij al die tijd al vreesden: dat de betrokkenheid in het proces politiek wordt misbruikt door te suggereren dat de advocatuur heeft ingestemd met het resultaat.

2. ‘OOK DE ADVOCATUUR ZIET DE NOODZAAK VOOR EEN NIEUW WETBOEK’

Het tweede thema is de stelling dat ook de advocatuur de noodzaak – of de wenselijkheid – van een nieuw wetboek zou hebben onderschreven. Naar aanleiding van de Contourennota voor een gemoderniseerd Wetboek van Strafvordering – dus al bij de start van de moderniseringsoperatie – heeft de NOvA, conform het advies van de ACS, al op de eerste pagina van haar advies aan de minister van V&J prominent geschreven (11):

‘De door de minister voorgestelde ingrijpende herziening van het Wetboek van Strafvordering gaat de komende jaren heel veel geld kosten. De vraag of deze investering tot de gewenste resultaten leidt dan wel die investering beter gebruikt kan worden om de werkelijke knelpunten van de strafrechtspleging weg te nemen, wordt door de minister gesteld noch beantwoord. In tijden van voortdurende schaarste van geldmiddelen verbaast dit zeer. De minister slaagt er niet in de noodzaak van een grootscheepse wetswijziging als oplossing van knelpunten aan te geven; die noodzaak is er niet.’

Over de kosten van de moderniseringsoperatie meldt de NOvA in datzelfde advies onder meer:

‘De door de minister voorgestelde grootscheepse wijziging van het Wetboek van Strafvordering is een zeer kostbare aangelegenheid. De kosten van deze operatie zijn – voor zover ons bekend – niet berekend (hetgeen op zichzelf al een merkwaardig fenomeen is), maar zullen vele tientallen miljoenen euro’s belopen. Eenieder met een rol in de juridische keten zal zich moeten aanpassen aan het nieuwe wetboek en moeten worden bijgeschoold. Dit geldt voor de student, de hoogleraar, de politieman, het management van de politie, de rechercheafdelingen, de officieren van justitie, parketsecretarissen, advocaten-generaal, procureurs-generaal etc. Alle literatuur en studieprogramma’s in het onderwijs zullen moeten worden herzien. Al dan niet digitale modellen en sjablonen moeten worden aangepast, zowel binnen de politie, het openbaar ministerie als de rechterlijke macht. Van een zo’n kostbare, ingrijpende en langdurige operatie mag – zeker in deze tijd van bezuinigingen – worden verwacht dat vooraf een verantwoorde inschatting van die kosten wordt gemaakt. Dat is niet gebeurd. De ACS vraagt zich af hoe het – zonder zo’n begroting – überhaupt mogelijk is een verantwoorde beoordeling te geven over de vraag of, en in hoeverre, een dergelijke ingrijpende en kostbare maatregel echt noodzakelijk is dan wel het doel wellicht op een andere, minder kostbare wijze bereikt kan worden. Dat dit punt voor de minister kennelijk niet gespeeld heeft geeft voeding aan de gedachte dat het hele project vooral is ingegeven door politieke (status) overwegingen en niet door nut of noodzaak.’

Deze kritiek is door de toenmalige portefeuillehouder Strafrecht en de voorzitter van de ACS ook in andere publicaties breed onder de aandacht gebracht (12). In latere uitlatingen van de NOvA zien wie niets waarmee wordt gesignaleerd dat de NOvA – of de ACS – van dit standpunt is teruggekomen. Overigens ben ik van mening dat de analyse van toen ook nu nog steeds opgeld doet.

3. ‘DE VERDACHTE EN DE VERDEDIGING GAAN ER IN HET NIEUWE WETBOEK OP VOORUIT’

Mede dankzij de inspanningen van de advocatuur zijn veel van de meest schadelijke voorstellen afgezwakt tot hanteerbare proporties. In zoverre past tevredenheid dat erger voorkomen lijkt te kunnen worden. Maar die tevredenheid moet niet worden verward met tevredenheid over de positie die de verdachte en de verdediging in het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering krijgen toebedeeld.

In het opdracht van het WODC hebben Petra van Kampen en ikzelf een omvangrijk onderzoek verricht naar de positie van de verdediging in het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering. Het rapport beslaat ruim driehonderd pagina’s (13) – maar de samenvatting van het rapport is heel behapbaar (14).

Het voert te ver om hier uitgebreid kond te doen van onze bevindingen, maar gereduceerd tot de kern zien wij onder meer de volgende hoofdlijnen: 

• Het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering legt een grotere verantwoordelijkheid voor de effectuering van een eerlijk proces bij de verdachte en de verdediging. Dit is het uitvloeisel van het model van de ‘contradictoire’ of ‘tegensprekelijke’ gedingvoering die in het wetboek tot uitdrukking wordt gebracht.
• De regeling in het gemoderniseerde wetboek neemt vervolgens als uitgangspunt dat alle verdachten beschikken over de informatie en rechtsbijstand die zij nodig hebben om (in een zo vroeg mogelijk stadium van het proces) effectief tegenspraak te bieden. Doet hij dat niet, dan strekt dat tot zijn nadeel.
• Feitelijk wordt in de voorgestelde regeling – die in zoverre voor het overgrote deel identiek is aan de huidige – echter allerminst gegarandeerd dat de verdachte wordt geïnformeerd over zijn rechten, dat hij processtukken krijgt, of dat hij rechtsbijstand krijgt.
• Feitelijk bestaat bij de moderniseringswetgever een onjuist beeld omtrent de beschikbaarheid van rechtsbijstand voor verdachten in het Nederlandse strafproces. De impliciete verwachting van de minister dat de verdachte hetzij rechtsbijstand heeft hetzij rechtsbijstand kan krijgen blijkt niet juist, in elk geval waar het betreft de rechtsbijstand tijdens het opsporingsonderzoek.
• Feitelijk worden de meeste verdachten in de voorgestelde regeling pas geïnformeerd over hun rechten en hun mogelijkheden om een raadsman te krijgen op het moment van de procesinleiding. Feitelijk hebben de meeste verdachten in het opsporingsonderzoek geen advocaat en is gefinancierde rechtsbijstand in de meeste gevallen pas beschikbaar vanaf de procesinleiding. De nieuwe regeling van de procesinleiding maakt vervolgens, dat verreweg de meeste verdachten pas geïnformeerd worden over hun rechten en pas een mogelijkheid hebben om een raadsman te krijgen op een moment waarop belangrijke bevoegdheden tot het verrichten van onderzoek à décharge (met name ten aanzien van voorwerpen, documenten en gegevens) voor de verdachte niet meer openstaan.
• Feitelijk wordt de verdachte dan ook onvoldoende bewerktuigd om tegemoet te kunnen komen aan de grotere verwachtingen van ‘tegenspraak’ die op hem worden gelegd – hetgeen uiteindelijk strekt ten nadele van de eerlijkheid van het strafproces.

Voor de verdachten in – met name – witteboordenzaken, die zich al vanaf de eerste doorzoeking kunnen voorzien van goede, dure rechtsbijstand, verandert er misschien niet zoveel. Maar alle anderen krijgen méér verantwoordelijkheden op hun bord geschoven, zonder dat daarbij voldoende instrumenten worden meegegeven om die verantwoordelijkheden waar te kunnen maken. In die brede, systematische zin verslechtert dus de positie van de verdachte ten opzichte van het huidige wetboek. Bij die stand van zaken volstaat het niet om op een enkele verandering te wijzen die als voordelig voor de verdediging zou kunnen worden geduid. Dat is als het  wijzen op een mooi gekleurde vis die voorbij komt zwemmen als het water zich boven ’s mans hoofd sluit.

4. UITLEIDING

Het nieuwe wetboek is van het juridische domein naar het bestuurlijk-politieke domein doorgerold. Daar gelden andere argumenten en gelden andere regels voor het debat. Maar ook in dat nieuwe domein moet recht worden gedaan aan de feiten en de historische werkelijkheid. Daaraan hoop ik een bijdrage te hebben geleverd.

noten: 

1) Zie de Brief van de Minister van J&V van 8 juli 2019 aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2018/19 29 279, nr. 531.

2) Stcrt. 2019, 54997.

3) ‘Voer dat nieuwe Wetboek van Strafvordering nu maar snel in’, NRC 5 november 2020.

4) ‘Strafvordering wacht juist op de Commissie Letschert’, Van Kampen/Brouwer, NRC 9 november 2020.

5) ‘Regels voor de opsporing in een nieuw chic jasje’, Trouw 12 november 2020.

6) Namelijk als lid van de Adviescommissie Strafrecht van de NOvA, als lid van de Commissie Modernisering Wetboek van Strafvordering van het ministerie van (toen nog) V&J (zie voor het Instellingsbesluit Stcrt. 2014, 24582) en als hoofdonderzoeker (met Petra van Kampen) voor het WODC-onderzoek naar de positie van de verdediging in het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering.

7) D.V.A. Brouwer, ‘Modernisering van het Wetboek van Strafvordering: poging tot een tussenbalans’, Strafblad maart 2017, p. 99 e.v. Zie met name ook J. Leliveld, ‘Reactie op reactie’, NJB 2015/250, p. 317.

8) In eerste instantie de Commissie-Van Dijk en de Commissie-IJzerman; later kwamen daar ook andere commissies bij.

9) De Rotterdamse pilot van de advocaat bij het politieverhoor stond nog scherp op het netvlies.

10) Verslag van een Rondetafelgesprek van 19 mei 2016, Kamerstuk 29 279, nr. 326.

11) Advies van 31 maart 2015: https://www.advocatenorde.nl/j... details/wetgevingsadviezen/17660197275607.

12) Zie bijvoorbeeld Bert Fibbe en Rob van der Hoeven, ‘Wat (her)zien ik?’, NJB 2015/249.

13) ‘Mind the Gap; Modernisering Wetboek van Strafvordering: consequenties voor de verdediging’, prof. mr. P.T.C. van Kampen, prof. mr. D.V.A. Brouwer, dr. L. van Lent & dr. M.C. van Wijk, WODC 2018, https://www.wodc.nl/binaries/2... volledige_tekst_tcm28-366727.pdf.

14) https://www.wodc.nl/binaries/2818_samenvatting_tcm28-366730.pdf.