VOG-screening: de bestuurlijke boete op de kerfstok?

Als gevolg van deze ontwikkeling is in de loop der jaren discussie ontstaan in hoeverre verschillen tussen straf- en bestuursrechtelijke handhaving – meer in het bijzonder de bestuurlijke boete – gerechtvaardigd zijn. Nu de bestuurlijke boete sinds pakweg drie decennia een grote vlucht heeft genomen, is de vraag in hoeverre het oorspronkelijke onderscheid van overtredingen die via het bestuursrecht worden bestraft, nog voldoende doorslaggevend is om de verschillen die er tussen straf- en bestuursrechtelijke handhaving bestaan te rechtvaardigen.

Conclusie van het WODC-onderzoek is dat het betrekken van bepaalde bestuurlijke boetes in de screening voor een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) op zichzelf in bepaalde gevallen wenselijk is, maar ook dat er nog teveel bezwaren en praktische obstakels zijn om dit nu al vorm te geven in een regeling. Kort gezegd i) ontbreekt een wettelijke grondslag, ii) ontbreekt een centraal registratiesysteem, en iii) verhoudt de behoefte in de bestuurlijke boetepraktijk om de achterliggende feiten en omstandigheden te betrekken zich slecht met de VOG-systematiek.

Bij een VOG-aanvraag wordt onderzoek gedaan naar het justitiële verleden van een persoon. Hierbij wordt het belang van de aanvrager afgewogen tegen het risico voor de samenleving in het licht van het doel van de aanvraag. Bestuurlijke boetes worden op dit moment niet meegenomen in de screening.

Het betrekken van bestuurlijke boetes lijkt goed aan te sluiten op het primaire doel van de VOG, te weten risicopreventie. Voor het betrekken van bestuurlijke boetes in de VOG-screening ontbreekt echter een wettelijke grondslag. Deze zou dus eerst moeten worden gecreëerd. De wijze waarop bestuurlijke boete-informatie eventueel met het Centraal Orgaan Verklaring Omtrent het Gedrag (COVOG) kan worden gedeeld, sluit echter niet aan op de bestaande werkwijze. In tegenstelling tot de justitiële documentatie is er namelijk geen direct toegankelijk, centraal registratiesysteem van bestuurlijke boetes.

Bovendien lijkt er vanuit de bestuurlijke boetepraktijk behoefte aan de mogelijkheid om in de VOG-screening te betrekken de ernst van de overtreding zoals deze blijkt uit de achterliggende feiten en gedragingen. Dit sluit echter niet goed aan op de huidige VOG-beoordelingssystematiek. In beginsel wordt daar geen nader onderzoek verricht naar de achterliggende feiten en omstandigheden van justitiële antecedenten, maar voornamelijk aansluiting gezocht bij wat over de ernst van het vergrijp uit de strafmaat blijkt.

De onderzoekers komen tot de volgende conclusies. Het betrekken van bestuurlijke boetes in de VOG-screening zou een vollediger beeld kunnen geven van het gedrag van een persoon. Bovendien past het in de ontwikkelingen van de afgelopen tijd waarin het punitieve bestuursrecht en het strafrecht steeds dichter bij elkaar zijn komen te liggen.

Tegen deze argumenten voor het betrekken van bestuurlijke boetes in de VOG-screening, staan “allerlei facetten rondom boeteoplegging in de praktijk die onderstrepen dat het betrekken van bestuurlijke boetes in de VOG-screening niet zonder meer leidt tot een betrouwbare basis voor het beoordelen van de integriteit van de aanvrager.” Een praktisch bezwaar dat met het voorgaande samenhangt betreft het ontbreken van een (centraal) registratiesysteem van bestuurlijke boetes. Hoe gerealiseerd kan worden dat alleen die bestuurlijke boetes meewegen die daadwerkelijk iets zeggen over een risico op herhaling is ook (nog) niet duidelijk.

De slotconclusie luidt dat het gelet op het voorgaande meer voor de hand ligt “eerst de huidige VOG-systematiek kritisch tegen het licht te houden om pas daarna de vraag te beantwoorden of en in hoeverre het betrekken van (bepaalde) bestuurlijke boetes in de screening een nuttige aanvulling zou kunnen vormen en, zo ja, op welke wijze dit kan worden gerealiseerd.”